近日，央行和發改委、國家旅游局、銀監會、證監會、保監會、外匯局聯合發布了《關于金融支持旅游業加快發展的若干意見》，金融將通過多種方式支持旅游業發展，但堅持區別對待、有扶有控，加強和改進對旅游業的信貸管理和服務，明確指出“對高爾夫球場、大型主題公園、城市水源地的觀光農業等國家明令禁止或限制發展的旅游項目，應嚴格禁止或限制發放貸款”。這是繼去年國家發改委等部門發文要求各地暫停高爾夫球場和主題公園建設后，又一次對“可能借旅游項目名義變相進行房地產開發”下的一道“緊箍咒”。

多數主題公園匆忙決策，草率上馬

2004年，國務院辦公廳《關于暫停新建高爾夫球場的通知》，明確要求暫停新建高爾夫球場，清理已建、在建的高爾夫球場項目。2006年12月，高爾夫球場項目被列入《禁止用地項目目錄》。據北京林業大學高爾夫教育與研究中心統計數字，截至2010年5月，全國共有高爾夫球場600家左右，而在2004年禁令下發時這一數字為170家。

高爾夫球場的認定十分簡單，“主題公園”就復雜多了。它是一個“舶來品”，THEME PARK被譯為“主題公園”。至今政界、業界、學界對它沒有形成一個公認、確切的概念。不過，有幾點是可以肯定的：一是它專為今人休閑娛樂而修建，不是古代遺存建筑；二是它的規模大、占地多、投資大；三是功能全，具有游覽、住宿、餐飲、購物、娛樂、康體、科教等綜合性休閑度假功能；四是有文化主題內涵，提供某類文化體驗；五是科技含量高，廣泛采用高新科技成果；六是業主明確，投資建設、經營管理的業主體確定。

如果按照這些要素，不少“文化產業園區”、“旅游綜合體”，也可以歸入主題公園范疇。如某地正在建的省級文化產業重點項目“禪文化創意產業園區”，規劃建五大功能區，一是禪文化生態旅游，二是禪文化研發與交流，三是禪文化感悟與養生，四是禪農文化體驗，包括禪農并重體，五是禪文化服務與消費，包括禪文化主題酒店、特色商業、素齋館等，首期規劃建設和開發投資將達到104億元。說它是“禪文化主題公園”似無問題。

問題不在于“主題公園”如何界定，而在于為什么近來如此熱。近年來，新建主題公園熱，是一個不爭的事實。盡管沒有一個政府主管部門發布過申報、在建、運營的主題公園的數字，但媒體、網站上關于主題公園建設的報道經常出現。上海迪士尼樂園無疑最有代表性。經過十余年的考察，反復論證，長期談判，直到國家有關部門核準，不可謂不慎重。但將來能否達到預測的年接待量300萬游客、拉動上海服務業年產值增加近500億元的效益，筆者認為仍是一個未知數。就主題公園項目而言，多數是匆忙決策，草率上馬。

某些地方政府的政績沖動與某些投資者的利益沖動的結合，是高爾夫球場、主題公園非理性過熱的癥結所在

2009年，國務院41號文件《關于加快旅游業發展的意見》指出，“規范發展高爾夫球場、大型主題公園”。問題是如何規范？就這兩類項目而言，投資、建設、經營的主體都是企業，都是市場化、商業性的服務型項目，不屬于公益性項目，也不同于風景名勝區、國家森林公園和地質公園等資源國有、公益性很強的景區。企業投資什么、在哪里投資、投資多少，是市場行為，按市場配置資源的要求，政府無權用建設面積、投資額度來對它進行限制。但是，在當前國家著力調整房地產業結構的特定形勢下，高爾夫球場、主題公園等“旅游地產”成為政策監管的真空地帶，成為某些地方政府“土地財政”的新渠道和某些房地產商“跑馬圈地”的新領域。

不少房地產商玩“草船借箭”，以旅游之“草船”借圈地建房之“箭”，名義上開發旅游，實質上屯地搞房地產。某些地方政府的政績沖動與某些投資者的利益沖動的結合，是高爾夫球場、主題公園非理性過熱的癥結所在。如不及時采取若干應對措施，“旅游地產”熱的蔓延勢必沖擊國家關于調控房地產的重大決策。土地問題事關國之命脈，嚴格界定公益性和經營性用地，實行最嚴格的耕地保護、土地管理與節約用地已成國策。高爾夫球場與主題公園都是用地大戶，屬于經營性用地，其開發建設中的無序亂象的要害是占用耕地、濫用土地。

但此次7部門發文這種行政指令式的做法能否奏效，值得研究。還以高爾夫球場為例，8年來它屢禁屢建、屢限屢多，原因是多方面的。投資建設高爾夫球場的，雖為開發商的企業行為，有的申批手續不全，但都得到某級政府部門或領導的默認、許可或批準。在地方政府層面，為了實現GDP的高速增長，或為了完成上級下達的投資指標，用地性質可以變性、項目性質可以變通、項目名稱可以變換，違規可變為“合法”；權力“尋租”，免費打球、“名譽會員”不用說，在報建過程中收受賄賂亦非個例。在投資方層面，高爾夫項目本身是否賺錢并不重要，放長線、釣大魚，圈到土地、開發房產，靜等升值、有風無險，厚利、暴利驅使他們千方百計申建。

文件上雖有投資數額與占地面積的規定，但下面操作時可以分割為幾個小項目分期上報，鉆文件的空子。在上級主管部門層面，只管發文不管督查，政府的權威性缺失，有令不止成了慣例；政出多門、“九龍治水”，互相推諉、各不負責，聯合整治的部門越多，成效越小；習慣于 “運動式”的管理模式，不管各地實情，要么一律禁止，要么自由放任。這一次7部門共同發文后果如何仍有待觀察。“主題公園”，可以叫“文化產業園區”、“旅游綜合開發區”；高爾夫球場，可以叫“體育公園”、“綠色休閑園”、“生態園”，如此“上有政策、下有對策”難道還見得少嗎？

整治高爾夫球場、大型主題公園建設要從制度上入手

整治高爾夫球場、大型主題公園建設，治標更要治本，要從制度上入手。首先要明確高爾夫球場與主題公園的主管部門。高爾夫球場屬于體育運動項目，2016年將列入奧運會比賽項目，應由體育部門牽頭；主題公園屬于休閑與旅游項目，應由旅游部門牽頭。

整治中，應制定高爾夫球場與主題公園管理條例，明確其開發建設、經營管理的程序、規則、問責與主管行政部門及相關部門的職責，明確規定高爾夫球場與主題公園建設不得占用耕地、公共綠地和風景名勝區，不得借項目開發圈地屯儲、伺機牟取暴利，不得強拆、占用城鄉居民住房用地，不得污染水源、破壞環境，不得借高爾夫球場、主題公園開發房地產、高級公寓、度假別墅，對違法違規行為實行一票否決，堵死漏洞。

在筆者看來，無論從當前還是從長遠看，我國的高爾夫球場與主題公園不是多與少的問題。隨著國民休閑與旅游需求的增長，高爾夫球將會去“貴族化”，逐步成為大眾康體休閑運動；各類主題公園將成為大眾休閑娛樂的新型場所。整治是為了促進發展，使高爾夫球與主題公園步入規范、有序、理性發展的軌道。

來源：中國青年報 編輯：于姝楠